Полный анализ субъектного состава по 44-ФЗ

В системе правового регулирования государственных и муниципальных закупок институт экспертизы результатов исполнения контракта занимает ключевое место, обеспечивая действенный контроль за качеством поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг. Федеральный закон от 05. 04. 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) устанавливает императивное требование о проведении экспертизы для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов в части их соответствия условиям контракта. Часть 3 статьи 94 Закона № 44-ФЗ прямо указывает, что экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом. Таким образом, законодатель закрепляет два принципиально различных способа организации экспертной деятельности, каждый из которых имеет свою правовую природу, процедурные особенности и требования к субъектам, осуществляющим экспертизу.

Определение того, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, имеет важнейшее практическое значение для заказчиков, поскольку от правильности выбора субъекта экспертной деятельности зависит юридическая сила полученного заключения, возможность его использования при разрешении споров с поставщиками, а также соблюдение антикоррупционных требований и предотвращение конфликта интересов. Ошибки в определении надлежащего субъекта экспертизы могут повлечь за собой серьезные правовые последствия, включая признание результатов приемки недействительными, привлечение должностных лиц к административной ответственности по части 5 статьи 7. 30. 2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая устанавливает штраф за не привлечение экспертов в случаях, когда это обязательно.

Актуальность рассматриваемой темы обусловлена также тем, что законодательство о контрактной системе постоянно совершенствуется, уточняя требования к лицам, которые могут выступать в роли экспертов, и расширяя перечень случаев, когда привлечение независимых экспертов становится обязательным. Кроме того, правоприменительная практика, включая позиции судов и разъяснения контрольных органов, вырабатывает дополнительные критерии оценки допустимости участия тех или иных лиц в проведении экспертизы. В настоящей статье Союз «Федерация судебных экспертов» представляет всесторонний анализ субъектного состава экспертизы по 44-ФЗ, рассматривая как общие правила, так и специальные требования, предъявляемые к экспертам и экспертным организациям.

Понятие и правовая природа экспертизы результатов исполнения контракта

Прежде чем перейти к детальному рассмотрению вопроса о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, необходимо определить сущность данного правового института. Экспертиза результатов исполнения контракта представляет собой процедуру исследования и оценки предоставленных поставщиком товаров, выполненных работ или оказанных услуг на предмет их соответствия условиям заключенного контракта. В соответствии с частью 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком.

Правовое значение экспертизы заключается в том, что ее результаты служат основанием для принятия заказчиком решения о приемке или об отказе в приемке результатов исполнения контракта, а также для осуществления оплаты по контракту. Часть 7 статьи 94 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что приемка результатов исполнения контракта оформляется документом о приемке, который подписывается заказчиком (в случае создания приемочной комиссии — всеми членами приемочной комиссии) и утверждается заказчиком, либо поставщику направляется мотивированный отказ от подписания такого документа.

Важно подчеркнуть, что экспертиза не является факультативным элементом приемки, а представляет собой обязательную стадию, предшествующую принятию решения о соответствии результатов условиям контракта. Как отмечается в правовой литературе, Закон № 44-ФЗ устанавливает, что организация получения товара, работ и услуг входит в обязанности заказчика, и если заказчик не проверит товар, то возникнут некоторые трудности впоследствии с предъявлением рекламации поставщику. Таким образом, проведение экспертизы является не просто правом, а обязанностью заказчика, и уклонение от ее проведения может расцениваться как ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Общая характеристика субъектов экспертной деятельности по 44-ФЗ

Закон № 44-ФЗ в пункте 15 статьи 3 дает легальное определение понятий «эксперт» и «экспертная организация». Под экспертом понимается обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, которое осуществляет на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам. Экспертная организация — это юридическое лицо, работники которого должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в соответствующей области.

Из приведенного определения следует, что ключевым признаком эксперта является наличие специальных познаний, опыта и квалификации. Закон не устанавливает каких-либо специальных требований к экспертам, помимо обладания указанными качествами. Такие требования могут быть установлены применительно к проведению экспертиз в конкретной отрасли иными законами, на что прямо указано в части 8 статьи 41 Закона № 44-ФЗ. Если в отношении лиц, осуществляющих исследования, испытания, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для проведения экспертизы, в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены обязательные требования (обязательная аккредитация, лицензирование, членство в саморегулируемых организациях), отбор экспертов для проведения такой экспертизы должен осуществляться из числа лиц, соответствующих указанным требованиям.

Принципиально важным является положение о том, что эксперты и экспертные организации понимаются в Законе № 44-ФЗ как третьи по отношению к заказчику и любому его контрагенту лица. Это означает, что экспертиза должна проводиться независимыми субъектами, не имеющими личной, имущественной или иной заинтересованности в результатах закупки. Данное требование направлено на обеспечение объективности и беспристрастности экспертных заключений.

Экспертиза, проводимая заказчиком своими силами

Отвечая на вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, в первую очередь необходимо рассмотреть возможность проведения экспертизы собственными силами заказчика. Часть 3 статьи 94 Закона № 44-ФЗ прямо предусматривает такое право заказчика. При этом решение о порядке проведения экспертизы силами заказчика принимается заказчиком самостоятельно.

Экспертиза своими силами означает, что проверка соответствия результатов исполнения контракта условиям контракта осуществляется должностными лицами заказчика в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о труде. Заказчик вправе создать приемочную комиссию, которая будет осуществлять как приемку, так и экспертизу результатов. В Готовом решении КонсультантПлюс разъясняется, что чтобы передать полномочия по проведению экспертизы приемочной комиссии, достаточно указать в положении о ней, что она проводит экспертизу товара (работ, услуг).

Документом, подтверждающим проведение экспертизы силами сотрудников заказчика, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара (работы, услуги). При этом важно понимать, что сам факт подписания документа о приемке автоматически свидетельствует о проведении внутренней экспертизы. Как отмечается в разъяснениях Минэкономразвития России, если заказчик не привлекает экспертов, экспертные организации для приемки товаров, работ, услуг, то документом, подтверждающим проведение экспертизы силами сотрудников заказчика, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке.

Однако проведение экспертизы собственными силами имеет определенные ограничения. Заказчик не всегда располагает специалистами, обладающими необходимыми специальными познаниями для оценки сложных и специфических товаров, работ или услуг. Как показывает судебная практика, в ряде случаев провести экспертизу своими силами заказчик не имеет возможности, так как в представленных поставщиком документах (технических условиях, регистрационных удостоверениях и т. д. ) не предоставлена или частично скрыта информация, необходимая для соотнесения поставляемого товара требованиям контракта. В таких ситуациях проведение экспертизы исключительно силами заказчика может оказаться недостаточным и повлечь за собой риски приемки некачественной продукции.

Экспертиза с привлечением экспертов и экспертных организаций

Вторым вариантом ответа на вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, является привлечение сторонних экспертов или экспертных организаций. Такое привлечение осуществляется на основании контрактов, заключаемых в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ. Каких-либо особенностей закупки при отборе именно экспертов, помимо ограничений, установленных статьей 41 Закона № 44-ФЗ, не предусмотрено, поэтому способ закупки выбирается заказчиком по общим правилам, исходя из принципов, определенных частью 5 статьи 24, частью 2 статьи 48 Закона № 44-ФЗ.

Привлечение экспертов и экспертных организаций может осуществляться как в случаях, когда проведение такой экспертизы является обязательным в силу закона, так и по инициативе заказчика, когда он признает необходимым получить независимое профессиональное заключение. Важно подчеркнуть, что даже если заказчик провел экспертизу своими силами, он вправе дополнительно привлечь сторонних экспертов для разрешения спорных вопросов или в случае наличия разногласий с поставщиком. В Положении о проведении внутренней экспертизы результатов исполнения контракта рекомендуется предусматривать, что в случае отсутствия у эксперта, экспертной комиссии технической возможности или необходимой квалификации для проведения внутренней экспертизы либо в случае наличия разногласий между заказчиком и поставщиком заказчик может привлечь сторонних экспертов.

При проведении экспертизы с привлечением сторонних специалистов эксперты имеют право запрашивать у заказчика и контрагента дополнительные материалы, относящиеся к предмету экспертизы, что предусмотрено частью 6 статьи 41 и частью 5 статьи 94 Закона № 44-ФЗ. Результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом или уполномоченным представителем экспертной организации. Заключение должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации. Форма заключения законом не установлена, соответственно, оно оформляется в произвольной письменной форме.

Обязательные случаи привлечения экспертов

Закон № 44-ФЗ устанавливает ряд случаев, когда проведение экспертизы с привлечением экспертов или экспертных организаций является не правом, а обязанностью заказчика. Это означает, что в таких ситуациях ответ на вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, является императивным — только с привлечением независимых экспертов.

Часть 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ предусматривает, что для проведения экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги в случаях, предусмотренных частью 4. 1 настоящей статьи, эксперты, экспертные организации привлекаются заказчиком. К таким случаям относятся закупки, осуществляемые у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании пунктов 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 25, 25. 1, 25. 2, 25. 3, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

В письме Минфина России и Минстроя России от 17. 12. 2014 № 02-02-05/65137, 26484-ЮР/08 разъясняется, что обязанность привлечения заказчиком независимых экспертов, экспертных организаций установлена исключительно в отношении закупок, осуществляемых в отдельных случаях у единственного поставщика. Таким образом, если закупка производится у единственного поставщика по указанным основаниям, проведение экспертизы силами заказчика не допускается — необходимо обязательное привлечение сторонних экспертов.

Кроме того, часть 5 статьи 94 Закона № 44-ФЗ предусматривает, что дополнительные требования к экспертам, экспертным организациям, привлекаемым для проведения экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги по государственному оборонному заказу, а также особенности проведения такой экспертизы могут быть установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». В настоящее время таких дополнительных требований не установлено, однако сама возможность их предъявления свидетельствует об особом статусе экспертизы в сфере государственного оборонного заказа.

Требования к экспертам и экспертным организациям

Рассматривая вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, необходимо детально проанализировать требования, предъявляемые законом к экспертам и экспертным организациям. Как уже отмечалось, основным требованием является наличие специальных познаний, опыта и квалификации в соответствующей области науки, техники, искусства или ремесла. Однако помимо этого общего требования, Закон № 44-ФЗ устанавливает систему ограничений, направленных на обеспечение независимости и беспристрастности экспертов.

Часть 2 статьи 41 Закона № 44-ФЗ содержит исчерпывающий перечень категорий лиц, которые не могут быть допущены к проведению экспертизы. К ним относятся :

• Физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика, осуществляющего проведение экспертизы, либо поставщика (подрядчика, исполнителя). Данное ограничение направлено на предотвращение ситуаций, когда эксперт может быть субъективно заинтересован в результатах экспертизы в силу предыдущих трудовых отношений с одной из сторон контракта.
• Физические лица, имеющие имущественные интересы в заключении контракта, в отношении которого проводится экспертиза. Под имущественными интересами понимается возможность получения экспертом или связанными с ним лицами материальной выгоды в зависимости от результатов экспертизы. Как отмечается в комментариях, на практике может сложиться ситуация, когда по результатам экспертизы будут выявлены недостатки, препятствующие приемке, в результате чего контракт будет расторгнут, и у заказчика возникнет право заключить контракт с иным участником закупки. В таком случае имущественный интерес сохраняется у участников закупки вплоть до полного исполнения контракта сторонами.
• Физические лица, являющиеся близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии — родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами, усыновителями или усыновленными с руководителем заказчика, членами комиссии по осуществлению закупок, руководителем контрактной службы, контрактным управляющим, должностными лицами или работниками контрагента либо состоящие с ними в браке.
• Юридические лица, в которых заказчик или контрагент имеет право распоряжаться более чем двадцатью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции, либо более чем двадцатью процентами вкладов, долей, составляющих уставный или складочный капитал юридических лиц.
• Физические лица или юридические лица в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Эксперт или представитель экспертной организации обязаны перед началом экспертизы письменно уведомить заказчика и поставщика о допустимости своего участия в проведении экспертизы и об отсутствии оснований для недопуска к ее проведению. Это требование части 3 статьи 41 Закона № 44-ФЗ является важной гарантией прозрачности процедуры и позволяет сторонам контракта своевременно заявить возражения против кандидатуры эксперта.

Процедура привлечения экспертов и экспертных организаций

Порядок привлечения экспертов и экспертных организаций для проведения экспертизы результатов исполнения контракта регламентируется общими нормами Закона № 44-ФЗ о заключении контрактов. Поскольку эксперты действуют на основании договора, заключаемого заказчиком, привлечение экспертов должно осуществляться в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ для осуществления закупок.

При планировании закупки услуг по проведению экспертизы заказчик обязан определить начальную (максимальную) цену контракта, сформировать техническое задание, в котором должны быть четко определены предмет экспертизы, вопросы, подлежащие разрешению, объекты исследования, сроки проведения и требования к форме заключения. Выбор способа определения поставщика (конкурс, аукцион, запрос котировок) осуществляется заказчиком с учетом объема закупаемых услуг и требований законодательства.

Важным аспектом является установление в контракте обязанности эксперта или экспертной организации письменно уведомить заказчика и поставщика о допустимости своего участия в проведении экспертизы. Как рекомендуется в Готовом решении КонсультантПлюс, эту обязанность следует установить в проекте контракта.

При проведении экспертизы эксперты вправе запрашивать у заказчика и контрагента дополнительные материалы, относящиеся к предмету экспертизы. Это право должно быть отражено в контракте, а также должны быть установлены сроки представления запрашиваемых материалов. В случае непредставления материалов эксперты могут быть лишены возможности дать полное и обоснованное заключение, что должно быть отражено в самом заключении.

После получения заключения заказчик оценивает его содержание и учитывает при принятии решения о приемке товаров, работ, услуг. В случае если заключение содержит выводы о несоответствии результатов условиям контракта, заказчик обязан направить поставщику мотивированный отказ от подписания документа о приемке. При этом заказчик не вправе игнорировать выводы экспертов, если они сделаны в соответствии с требованиями закона и условиями контракта.

Правовой статус заключения эксперта

Заключение эксперта, полученное в результате проведения экспертизы с привлечением сторонних специалистов, имеет важное правовое значение. В соответствии с частью 5 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом или уполномоченным представителем экспертной организации и должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации.

Заключение эксперта является основанием для принятия заказчиком решения о приемке или об отказе в приемке результатов исполнения контракта. Если заключение подтверждает соответствие результатов условиям контракта, заказчик обязан осуществить приемку и произвести оплату. Если же заключение выявляет нарушения, заказчик обязан отказать в приемке и направить поставщику мотивированный отказ с указанием выявленных недостатков.

Важно отметить, что заключение эксперта, полученное в рамках исполнения контракта, может быть использовано в качестве доказательства при разрешении споров в судебном порядке. Однако следует различать досудебную (контрактную) экспертизу и судебную экспертизу, назначаемую судом в рамках рассмотрения дела. Заключение независимой экспертной организации может быть представлено в суд в качестве письменного доказательства и будет оцениваться судом наряду с другими доказательствами по делу.

В случае если заказчик не согласен с выводами экспертов, он вправе не принимать заключение в рамках исполнения контракта, направив эксперту мотивированный отказ. После этого заказчик вправе потребовать проведения новой экспертизы с соблюдением требований закона и контракта. Если это невозможно, например ввиду недопустимости привлечения эксперта к проведению экспертизы, заказчику следует рассмотреть возможность проведения экспертизы своими силами или привлечь другого эксперта.

Ответственность за нарушения при проведении экспертизы

Вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, тесно связан с вопросами ответственности за нарушения порядка проведения экспертизы. Законодательство устанавливает различные виды ответственности как для заказчиков, так и для экспертов за ненадлежащее исполнение обязанностей при проведении экспертизы.

Для заказчиков часть 5 статьи 7. 30. 2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за не привлечение экспертов, экспертных организаций для экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги или отдельных этапов исполнения контракта, когда такое привлечение является обязательным. Санкция предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Кроме того, ненадлежащее проведение экспертизы или ее отсутствие может быть квалифицировано как нарушение порядка приемки товаров, работ, услуг, что влечет ответственность по иным статьям КоАП РФ. В научной литературе отмечается, что в случаях, когда должностные лица заказчика не осуществляют контроль за ходом исполнения контракта, не обеспечивают надлежащую экспертизу товара (работы, услуги) либо фальсифицируют ее результаты, их действия могут содержать признаки составов должностных преступлений.

Для экспертов и экспертных организаций ответственность наступает за дачу заведомо ложного экспертного заключения. Хотя Закон № 44-ФЗ прямо не устанавливает санкций за такие действия, они могут быть квалифицированы по общим нормам гражданского, административного и уголовного законодательства. Кроме того, экспертная организация несет ответственность перед заказчиком за ненадлежащее исполнение обязательств по контракту на проведение экспертизы, включая обязанность возместить убытки, причиненные ненадлежащим качеством экспертного заключения.

Практические аспекты выбора субъекта экспертизы

При решении вопроса о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, заказчикам необходимо учитывать ряд практических аспектов, влияющих на эффективность и законность экспертной деятельности.

Прежде всего, следует оценить сложность и специфику предмета закупки. Если закупаются стандартные товары, работы или услуги, для оценки которых у заказчика имеются квалифицированные специалисты, проведение экспертизы своими силами может быть вполне достаточным. Однако при закупке сложного оборудования, уникальных работ, объектов строительства, программного обеспечения, требующих специальных познаний, привлечение независимых экспертов является более предпочтительным вариантом.

Важным фактором является наличие у заказчика собственной материально-технической базы для проведения исследований. Для оценки качества многих видов товаров (продукты питания, строительные материалы, химическая продукция) требуются лабораторные исследования, которые невозможно провести силами обычных сотрудников заказчика. В таких случаях привлечение аккредитованных экспертных организаций, располагающих необходимым оборудованием, становится необходимым.

Также следует учитывать требования к срокам проведения экспертизы. Внутренняя экспертиза силами заказчика может быть проведена быстрее, поскольку не требует проведения конкурентных процедур по выбору экспертной организации. Однако качество и объективность такой экспертизы могут быть ниже, чем при привлечении независимых специалистов.

Существенное значение имеет наличие или отсутствие спора с поставщиком. Если поставщик оспаривает результаты приемки или качество поставленной продукции, наличие независимого экспертного заключения является важным доказательством при разрешении спора. В таких случаях даже если заказчик провел внутреннюю экспертизу, рекомендуется дополнительно привлечь сторонних экспертов для получения объективного заключения, которое может быть использовано в суде.

Кейс 1. Спор о качестве медицинского оборудования и привлечение независимых экспертов

Муниципальное учреждение здравоохранения заключило контракт на поставку сложного медицинского оборудования — цифрового маммографа. При поставке оборудования и проведении пусконаладочных работ специалистами учреждения были выявлены сомнения в качестве получаемых изображений и соответствии характеристик оборудования техническому заданию. Заказчик провел внутреннюю экспертизу силами своих специалистов, которые подтвердили наличие отклонений. Однако поставщик не согласился с результатами внутренней экспертизы, утверждая, что сотрудники учреждения не обладают достаточной квалификацией для оценки такого сложного оборудования.

В этой ситуации заказчик принял решение о привлечении независимой экспертной организации, специализирующейся на экспертизе медицинской техники. При выборе экспертной организации заказчик руководствовался требованиями части 8 статьи 41 Закона № 44-ФЗ о необходимости привлечения лиц, соответствующих обязательным требованиям, установленным законодательством. Экспертная организация имела аккредитацию в соответствующей сфере, а привлеченные эксперты обладали необходимыми сертификатами и опытом работы с аналогичным оборудованием.

Перед началом экспертизы экспертная организация в соответствии с частью 3 статьи 41 Закона № 44-ФЗ письменно уведомила заказчика и поставщика о допустимости своего участия в проведении экспертизы, подтвердив отсутствие обстоятельств, препятствующих объективному исследованию. В ходе экспертизы эксперты провели комплексное тестирование оборудования, включая оценку параметров рентгеновского излучения, качества визуализации тест-объектов и стабильности работы программного обеспечения. Экспертное заключение подтвердило наличие скрытых дефектов блока обработки данных, которые не позволяли достичь заявленных в контракте характеристик.

На основании заключения независимой экспертизы заказчик принял решение об отказе в приемке оборудования и направил поставщику требование о замене неисправного блока. Поставщик, не имея возможности опровергнуть результаты объективного исследования, произвел замену оборудования за свой счет. Данный кейс наглядно демонстрирует, что при возникновении спора с поставщиком ответ на вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, должен быть однозначным — только независимыми квалифицированными экспертами, способными дать объективное заключение, имеющее доказательственную силу.

Кейс 2. Обязательное привлечение экспертов при закупке у единственного поставщика

Бюджетное образовательное учреждение осуществляло закупку продуктов питания для организации питания обучающихся. В связи с тем, что закупка производилась у единственного поставщика на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ (закупка на сумму до шестисот тысяч рублей), учреждение посчитало, что проведение экспертизы с привлечением независимых экспертов не требуется, и ограничилось внутренней проверкой силами работников столовой.

Однако после начала использования продукции от родителей обучающихся поступили жалобы на неудовлетворительное качество готовых блюд. При проверке, проведенной контролирующим органом, было установлено, что заказчик нарушил требования части 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, поскольку закупка у единственного поставщика по указанному основанию входит в перечень случаев, когда привлечение независимых экспертов является обязательным. В соответствии с пунктом 1 части 4. 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, эксперты, экспертные организации привлекаются заказчиком при осуществлении закупки у единственного поставщика на основании пунктов 4, 5, 18, 30, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

По результатам проверки должностное лицо заказчика было привлечено к административной ответственности по части 5 статьи 7. 30. 2 КоАП РФ с назначением штрафа. Кроме того, для установления фактического качества поставленной продукции была проведена экспертиза с привлечением аккредитованной испытательной лаборатории, которая выявила серьезные нарушения санитарно-эпидемиологических требований. На основании результатов экспертизы заказчик отказался от приемки продукции, а материалы были направлены в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении поставщика по факту поставки продукции, опасной для жизни и здоровья потребителей.

Данный кейс подчеркивает важность правильного определения случаев, когда ответ на вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, предопределен законом — только с привлечением независимых экспертов. Игнорирование этих требований влечет не только административную ответственность, но и создает риски для жизни и здоровья граждан, поскольку внутренняя проверка может не выявить скрытых нарушений качества и безопасности продукции.

Кейс 3. Конфликт интересов при проведении экспертизы и его последствия

Государственное учреждение заключило контракт на выполнение работ по капитальному ремонту административного здания. Для проведения экспертизы результатов выполненных работ заказчик привлек экспертную организацию, с которой у него был заключен долгосрочный контракт на оказание экспертных услуг. В процессе приемки работ экспертная организация выдала положительное заключение о соответствии выполненных работ условиям контракта, и заказчик произвел оплату в полном объеме.

Однако в ходе последующей проверки контрольно-ревизионным органом было установлено, что экспертная организация, проводившая экспертизу, находилась в зависимости от заказчика. В частности, было выявлено, что руководитель экспертной организации в течение года, предшествующего проведению экспертизы, являлся работником заказчика и был уволен по собственному желанию. Данное обстоятельство в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 части 2 статьи 41 Закона № 44-ФЗ является основанием для недопуска физического лица к проведению экспертизы в течение двух лет после прекращения трудовых отношений с заказчиком.

Кроме того, проверкой было установлено, что экспертная организация не представила заказчику и поставщику письменное уведомление о допустимости своего участия в проведении экспертизы, как того требует часть 3 статьи 41 Закона № 44-ФЗ. Фактически заказчик не проверил наличие оснований для отвода экспертов и не обеспечил соблюдение антикоррупционных требований.

На основании выявленных нарушений результаты экспертизы были признаны недействительными. Контрольный орган предписал заказчику провести повторную экспертизу с привлечением иной экспертной организации, не имеющей аффилированности с заказчиком. Повторная экспертиза, проведенная независимыми экспертами, выявила многочисленные нарушения в выполненных работах, включая завышение объемов и стоимости работ, использование материалов, не предусмотренных проектом, и отступления от строительных норм.

Заказчику было предъявлено требование о взыскании с подрядчика излишне уплаченных средств и устранении выявленных недостатков. Кроме того, в отношении должностных лиц заказчика, ответственных за проведение экспертизы, было возбуждено дело об административном правонарушении. Данный кейс демонстрирует, что при определении того, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, необходимо уделять первостепенное внимание независимости экспертов и соблюдению ограничений, установленных статьей 41 Закона № 44-ФЗ. Нарушение этих требований влечет недействительность результатов экспертизы и создает риски необоснованной оплаты некачественных работ.

Кейс 4. Экспертиза силами заказчика при отсутствии необходимости привлечения независимых экспертов

Муниципальное казенное учреждение осуществляло закупку канцелярских товаров для собственных нужд. Контракт был заключен по результатам электронного аукциона с победителем, предложившим наименьшую цену. При поставке товара заказчик провел экспертизу своими силами, создав приемочную комиссию из числа штатных сотрудников. В ходе экспертизы члены комиссии проверили наименование, количество, ассортимент поставленных товаров, а также их соответствие требованиям, установленным в контракте и спецификации.

Поскольку закупка не относилась к случаям, перечисленным в части 4. 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, привлечение независимых экспертов не являлось обязательным. Документом, подтверждающим проведение экспертизы силами заказчика, явился подписанный всеми членами приемочной комиссии документ о приемке товара. При этом в самом документе о приемке было отражено, что экспертиза проведена, товар соответствует условиям контракта, и заказчик не имеет претензий к поставщику.

Впоследствии при проведении внутреннего аудита закупочной деятельности проверяющие не выявили нарушений в порядке приемки и экспертизы, поскольку заказчик действовал в полном соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ. Данный кейс показывает, что при отсутствии обязательных требований о привлечении независимых экспертов проведение экспертизы своими силами является законным и достаточным способом проверки соответствия результатов исполнения контракта. В таких случаях ответ на вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, включает и самого заказчика, действующего через своих должностных лиц или приемочную комиссию.

Кейс 5. Привлечение экспертов для разрешения разногласий при наличии внутренней экспертизы

Государственное бюджетное учреждение культуры заключило контракт на реставрацию предметов музейного фонда. Поскольку предметы, подлежащие реставрации, представляли особую культурную ценность, заказчик провел экспертизу качества выполненных работ своими силами, привлекая штатных сотрудников — реставраторов и хранителей музея, обладающих необходимыми специальными познаниями.

Однако между заказчиком и исполнителем возникли разногласия относительно качества выполненных реставрационных работ. Исполнитель не согласился с выводами внутренней экспертизы, указав, что штатные сотрудники музея могут быть субъективно заинтересованы в отрицательной оценке работ, поскольку сами могли бы претендовать на выполнение аналогичных работ.

В соответствии с частью 3 статьи 94 Закона № 44-ФЗ заказчик принял решение о привлечении независимых экспертов для разрешения возникших разногласий. При выборе экспертной организации заказчик руководствовался требованиями к квалификации экспертов в области реставрации музейных предметов, установленными Министерством культуры Российской Федерации. Независимые эксперты провели комплексное исследование, включая визуальный осмотр, изучение документации, фотофиксацию и анализ примененных материалов.

Экспертное заключение подтвердило правильность выводов внутренней экспертизы о наличии недостатков в выполненных работах. Однако эксперты также указали на возможность устранения выявленных недостатков без ущерба для сохранности музейных предметов. На основании заключения независимых экспертов заказчик принял решение о частичной приемке работ и заключил с исполнителем дополнительное соглашение об устранении недостатков в установленный срок.

Данный кейс демонстрирует, что даже если заказчик изначально провел экспертизу своими силами, это не исключает возможности последующего привлечения независимых экспертов для разрешения спорных вопросов. Таким образом, вопрос о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, не имеет однозначного ответа на всех этапах исполнения контракта — допустимо как первоначальное проведение экспертизы своими силами с последующим привлечением независимых экспертов при возникновении разногласий, так и изначальное привлечение сторонних специалистов.

Специальные требования к экспертам в отдельных сферах

При определении того, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, необходимо учитывать специальные требования, которые могут быть установлены к экспертам в отдельных сферах деятельности. Часть 8 статьи 41 Закона № 44-ФЗ прямо предусматривает, что если в отношении лиц, осуществляющих исследования, испытания, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для проведения экспертизы, в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены обязательные требования (обязательная аккредитация, лицензирование, членство в саморегулируемых организациях), отбор экспертов для проведения такой экспертизы должен осуществляться из числа лиц, соответствующих указанным требованиям.

Так, например, для проведения экспертизы в области строительства экспертная организация должна быть членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий или архитектурно-строительного проектирования, если это предусмотрено законодательством. Для проведения экспертизы качества медицинских изделий экспертная организация должна иметь лицензию на осуществление медицинской деятельности или соответствующую аккредитацию. Для проведения экспертизы в области пожарной безопасности эксперт должен иметь квалификацию, подтвержденную в установленном порядке.

Эти требования в обязательном порядке предъявляются заказчиком к участникам закупки услуг по экспертизе на основании пункта 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ, который устанавливает единые требования к участникам закупки о соответствии требованиям, установленным законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Несоблюдение указанных требований при выборе экспертной организации может повлечь признание результатов экспертизы недействительными, а также привлечение заказчика к ответственности за нарушение правил определения поставщика. Поэтому при решении вопроса о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, заказчик обязан проверить наличие у привлекаемой экспертной организации всех необходимых разрешительных документов.

Особенности проведения экспертизы в электронной форме

Современное развитие информационных технологий оказывает влияние и на порядок проведения экспертизы по 44-ФЗ. Все большее распространение получает электронная форма взаимодействия между заказчиком, экспертами и поставщиками. Однако это не отменяет требований к субъектам экспертной деятельности.

При проведении экспертизы в электронной форме заказчик может привлекать экспертов и экспертные организации дистанционно, без личного присутствия. Документы, необходимые для проведения экспертизы, направляются эксперту в электронном виде, а результаты экспертизы оформляются в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью эксперта или уполномоченного представителя экспертной организации.

Важно отметить, что при проведении экспертизы в электронной форме требования к экспертам и экспертным организациям не изменяются. Эксперт по-прежнему должен обладать специальными познаниями, опытом и квалификацией, а также соответствовать всем требованиям, установленным законодательством для данного вида экспертизы. Электронная форма является лишь способом организации взаимодействия, но не меняет существа требований к субъекту экспертной деятельности.

При этом заказчик обязан обеспечить соблюдение антикоррупционных требований и в электронной форме. Эксперт или представитель экспертной организации должны письменно уведомить заказчика и поставщика о допустимости своего участия в проведении экспертизы, даже если такое уведомление направляется в электронном виде.

Взаимодействие заказчика с экспертами в процессе проведения экспертизы

Эффективное взаимодействие заказчика с экспертами является важнейшим фактором успешного проведения экспертизы и получения объективного заключения. При определении того, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, заказчик должен не только выбрать надлежащего субъекта экспертной деятельности, но и организовать надлежащее взаимодействие с ним.

В соответствии с частью 6 статьи 41 Закона № 44-ФЗ, эксперты имеют право запрашивать у заказчика и контрагента дополнительные материалы, относящиеся к предмету экспертизы. Заказчик обязан обеспечить предоставление таких материалов в разумные сроки. Отказ в предоставлении материалов или их несвоевременное предоставление может повлечь невозможность проведения полноценной экспертизы и, как следствие, затягивание сроков приемки результатов исполнения контракта.

С другой стороны, заказчик вправе контролировать ход проведения экспертизы, требовать от эксперта соблюдения установленных сроков, а также получать промежуточные результаты исследования. В контракте на проведение экспертизы целесообразно предусмотреть порядок взаимодействия сторон, включая сроки предоставления материалов, форму и периодичность отчетов о ходе проведения экспертизы, порядок разрешения возникающих вопросов.

Важным аспектом взаимодействия является обеспечение конфиденциальности информации, полученной экспертом в ходе проведения экспертизы. Эксперт не вправе разглашать такую информацию третьим лицам, а также использовать ее в целях, не связанных с проведением экспертизы. Ответственность за нарушение конфиденциальности должна быть предусмотрена в контракте на проведение экспертизы.

Практика обжалования результатов экспертизы

В ряде случаев поставщик может не согласиться с результатами экспертизы, проведенной с привлечением независимых экспертов. В таких ситуациях возникает вопрос о возможности обжалования экспертного заключения и о том, какие последствия влечет признание результатов экспертизы недействительными.

Поставщик вправе оспорить результаты экспертизы в судебном порядке, представив доказательства необоснованности или недостоверности экспертного заключения. Основаниями для оспаривания могут быть нарушение процедуры проведения экспертизы, привлечение экспертов, не обладающих необходимой квалификацией, наличие заинтересованности экспертов в результатах экспертизы, несоответствие выводов эксперта фактическим обстоятельствам.

В ходе судебного разбирательства суд может назначить судебную экспертизу для проверки обоснованности выводов досудебной экспертизы. При этом заключение эксперта, полученное в рамках исполнения контракта, оценивается судом наряду с другими доказательствами по делу. Если суд признает результаты досудебной экспертизы недостоверными, это может повлечь отказ в удовлетворении требований заказчика, основанных на таком заключении.

Однако важно отметить, что сам факт оспаривания результатов экспертизы не приостанавливает действий заказчика по приемке или отказу в приемке результатов исполнения контракта. Заказчик обязан принять решение на основании имеющихся у него документов, включая экспертное заключение. В случае если впоследствии решение заказчика будет признано необоснованным, он может быть привлечен к ответственности, включая обязанность возместить убытки поставщика.

Роль саморегулируемых организаций в системе экспертизы по 44-ФЗ

В системе экспертной деятельности по 44-ФЗ определенную роль играют саморегулируемые организации (СРО). Хотя они непосредственно не участвуют в проведении экспертизы, они оказывают влияние на качество экспертной деятельности через установление стандартов и правил для своих членов.

Как уже отмечалось, часть 8 статьи 41 Закона № 44-ФЗ требует, чтобы при проведении экспертизы, для которой необходимо членство в саморегулируемых организациях, отбор экспертов осуществлялся из числа лиц, соответствующих указанным требованиям. Это означает, что заказчик обязан проверять наличие у экспертной организации действующего членства в соответствующей СРО, если такое членство является обязательным.

Кроме того, саморегулируемые организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов, рассматривают жалобы на действия экспертов и применяют меры дисциплинарного воздействия в случае выявления нарушений. Это создает дополнительные гарантии качества экспертных услуг и защиты прав заказчиков и поставщиков.

При возникновении споров о качестве экспертного заключения заказчик вправе обратиться с жалобой в саморегулируемую организацию, членом которой является экспертная организация. По результатам рассмотрения жалобы СРО может провести проверку и применить к экспертной организации меры воздействия, включая исключение из членов СРО, что фактически лишает экспертную организацию возможности продолжать деятельность в соответствующей сфере.

Финансовые аспекты привлечения экспертов

При решении вопроса о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, заказчики должны учитывать и финансовые аспекты. Привлечение независимых экспертов и экспертных организаций требует выделения бюджетных средств на оплату их услуг, что должно быть предусмотрено при планировании закупок и формировании бюджета.

Расходы на проведение экспертизы могут быть включены в цену контракта на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг, либо выделены в отдельную закупку. В первом случае поставщик самостоятельно привлекает экспертов и оплачивает их услуги, однако такая модель применяется редко, поскольку поставщик заинтересован в получении положительного заключения, что может повлиять на объективность экспертизы.

Более распространенной является модель, при которой заказчик самостоятельно заключает контракт на проведение экспертизы с независимой экспертной организацией. В этом случае расходы на экспертизу финансируются за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности заказчика, либо за счет экономии, полученной по результатам проведения закупочных процедур.

Важно отметить, что расходы на проведение обязательной экспертизы с привлечением независимых экспертов в случаях, установленных частью 4. 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, являются необходимыми и обоснованными расходами заказчика. Отсутствие в бюджете средств на эти цели не освобождает заказчика от обязанности провести экспертизу, а может повлечь ответственность за нарушение порядка приемки товаров, работ, услуг.

При определении начальной (максимальной) цены контракта на проведение экспертизы заказчик должен руководствоваться общими правилами статьи 22 Закона № 44-ФЗ, применяя метод сопоставимых рыночных цен или иные методы, предусмотренные законодательством. Необоснованное занижение цены может привести к привлечению недобросовестных или неквалифицированных экспертов, что создаст риски получения недостоверного заключения.

Заключение

Проведенный всесторонний анализ позволяет сделать обоснованные выводы относительно того, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом по Закону № 44-ФЗ. Законодательство о контрактной системе предлагает заказчикам два принципиально различных варианта организации экспертной деятельности. Первый вариант — проведение экспертизы своими силами, то есть силами штатных сотрудников заказчика или созданной им приемочной комиссии. Второй вариант — привлечение независимых экспертов или экспертных организаций на основании отдельного контракта, заключаемого в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ.

Выбор конкретного варианта зависит от ряда факторов, включая сложность и специфику предмета закупки, наличие у заказчика квалифицированных специалистов и необходимой материально-технической базы, а также наличие или отсутствие спора с поставщиком. Однако в любом случае заказчик обязан обеспечить проведение экспертизы и не вправе уклоняться от этой обязанности, поскольку отсутствие надлежащей экспертизы может повлечь серьезные правовые последствия, включая невозможность предъявления претензий к поставщику при выявлении скрытых дефектов.

Особое значение имеет соблюдение требований к независимости экспертов, установленных статьей 41 Закона № 44-ФЗ. Недопуск к проведению экспертизы лиц, имеющих личную, имущественную или иную заинтересованность в результатах закупки, а также лиц, состоявших в трудовых отношениях с заказчиком или поставщиком в течение последних двух лет, является обязательным условием обеспечения объективности и достоверности экспертных заключений. Эксперты и экспертные организации обязаны письменно уведомлять заказчика и поставщика о допустимости своего участия в проведении экспертизы, что позволяет сторонам своевременно заявить возражения против кандидатуры эксперта.

В случаях, прямо предусмотренных частью 4. 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, привлечение независимых экспертов является не правом, а обязанностью заказчика. Нарушение этого требования влечет административную ответственность по части 5 статьи 7. 30. 2 КоАП РФ и может повлечь признание результатов приемки недействительными.

Практика применения законодательства о контрактной системе показывает, что наиболее эффективным и безопасным для заказчика является привлечение независимых экспертов в случаях, когда предмет закупки требует специальных познаний или когда существует риск возникновения спора с поставщиком. Заключение независимой экспертной организации, обладающей необходимой квалификацией и соответствующей установленным требованиям, имеет высокую доказательственную силу и может быть использовано при разрешении споров в судебном порядке.

В то же время проведение экспертизы своими силами остается законным и достаточным способом проверки соответствия результатов исполнения контракта в случаях, когда предмет закупки не отличается сложностью и у заказчика имеются специалисты, способные дать объективную оценку. При этом сам факт подписания документа о приемке свидетельствует о проведении внутренней экспертизы, что должно быть отражено в соответствующих документах.

Учитывая многообразие ситуаций, возникающих в процессе исполнения государственных и муниципальных контрактов, заказчикам рекомендуется разрабатывать внутренние положения о проведении экспертизы, в которых следует четко определить критерии для выбора способа проведения экспертизы, порядок создания приемочных комиссий, требования к оформлению результатов экспертизы, а также порядок взаимодействия с привлекаемыми экспертами и экспертными организациями.

Союз «Федерация судебных экспертов» на протяжении многих лет оказывает содействие государственным и муниципальным заказчикам в вопросах, связанных с проведением экспертизы результатов исполнения контрактов. Наши специалисты обладают глубокими знаниями в области законодательства о контрактной системе и практическими навыками проведения различных видов экспертиз. Для получения более подробной информации о том, кем может проводиться экспертиза результатов предусмотренных контрактом, а также для заказа квалифицированной экспертизы приглашаем вас посетить наш сайт, где вы найдете подробную информацию о всех аспектах экспертной деятельности в сфере государственных закупок.