В современной системе государственных и муниципальных закупок, регламентируемой Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», институт экспертизы занимает центральное место в механизме обеспечения законности и эффективности использования бюджетных средств. Законодатель, устанавливая императивную обязанность заказчика проверить соответствие предоставленных поставщиком результатов условиям контракта, предоставляет ему право выбора способа проведения такой проверки: собственными силами либо с привлечением внешних экспертов и экспертных организаций. Экспертиза заказчика по 44-ФЗ своими силами представляет собой сложный многоаспектный правовой институт, реализуемый через деятельность специально уполномоченных должностных лиц или создаваемой комиссии и направленный на установление факта надлежащего исполнения контрактных обязательств. От качества организации и проведения внутренней экспертизы зависит не только своевременная оплата выполненных работ, но и защита публичных интересов, предотвращение злоупотреблений и минимизация рисков привлечения должностных лиц к административной ответственности. Настоящая статья, подготовленная Союзом «Федерацией судебных экспертов», представляет собой всесторонний научный анализ теоретико-правовых основ, организационно-методологических аспектов и практики реализации экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами.

⚖️Правовая природа и нормативное регулирование экспертизы, проводимой заказчиком самостоятельно

Для глубокого понимания правовой сущности экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами необходимо обратиться к системному толкованию положений статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ. Часть 3 указанной статьи устанавливает, что для проверки предоставленных поставщиком результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу, при этом экспертиза может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации. Законодатель не отдает приоритета ни одному из способов, предоставляя заказчику право самостоятельного выбора с учетом конкретных обстоятельств.

Принципиальное значение имеет тот факт, что право заказчика на проведение экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами не является абсолютным. Часть 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ устанавливает случаи, когда заказчик обязан привлекать внешних экспертов – в частности, при осуществлении закупки у единственного поставщика. Из этого правила установлены многочисленные исключения, перечисленные в пунктах 1-9, 14, 15, 17-23, 24, 25, 25.1, 25.2, 25.3, 26, 28-30, 32, 33, 36, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47-48, 50-54 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, при отсутствии установленной обязанности привлекать внешних экспертов, заказчик вправе проводить экспертизу самостоятельно.

В юридической науке отмечается, что экспертиза заказчика по 44-ФЗ своими силами представляет собой реализацию заказчиком контрольных функций посредством использования собственных кадровых и материально-технических ресурсов. Данный способ проведения экспертизы характеризуется оперативностью, экономией бюджетных средств и возможностью более гибкого подхода к организации проверочных мероприятий. Вместе с тем, как справедливо указывается в правовой доктрине, проведение экспертизы собственными силами требует от заказчика наличия в штате специалистов соответствующей квалификации и создания надлежащей организационно-правовой основы для осуществления экспертных функций.

📋Организационно-правовые формы реализации экспертизы силами заказчика

Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить две основные организационно-правовые формы реализации экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами: единоличное проведение экспертизы уполномоченным должностным лицом и коллегиальное проведение экспертизы специально создаваемой комиссией.

В соответствии с частью 6 статьи 94 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе создать приемочную комиссию, которая может осуществлять приемку поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, включая проведение экспертизы. На практике создание комиссии является наиболее распространенным способом организации экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами, поскольку позволяет обеспечить комплексный подход к оценке результатов контракта с участием специалистов различного профиля.

Правовым основанием для создания комиссии служит приказ руководителя организации, в котором определяются персональный состав комиссии, ее функциональные обязанности, сроки проведения экспертизы и порядок оформления результатов. Количество членов комиссии законодательно не регламентировано, однако на практике оптимальным считается состав не менее трех-пяти человек, что позволяет обеспечить коллегиальность принимаемых решений.

При единоличном проведении экспертизы соответствующие полномочия должны быть закреплены в должностной инструкции сотрудника либо в отдельном распорядительном документе о возложении обязанностей по проведению экспертизы на конкретное должностное лицо. Независимо от избранной формы, лица, осуществляющие экспертизу заказчика по 44-ФЗ своими силами, должны обладать необходимой квалификацией для оценки качества и объема представленных к приемке товаров, работ или услуг.

🔍Требования к квалификации лиц, осуществляющих экспертизу

Вопрос о квалификации лиц, привлекаемых к проведению экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами, имеет важное теоретическое и практическое значение. В отличие от внешних экспертов, к которым Закон № 44-ФЗ предъявляет специальные требования, включая обязанность письменного уведомления об отсутствии конфликта интересов, требования к сотрудникам заказчика, проводящим внутреннюю экспертизу, законодательно не детализированы.

Вместе с тем, из системного толкования законодательства следует, что лица, осуществляющие экспертизу, должны обладать специальными познаниями, опытом и квалификацией, необходимыми для оценки соответствия результатов исполнения контракта установленным требованиям. Как отмечается в судебной практике, отсутствие у членов комиссии необходимой квалификации может служить основанием для критической оценки результатов такой экспертизы.

Судебная практика содержит примеры, когда суды отклоняли результаты экспертиз, проведенных сотрудниками заказчика, не обладающими необходимой квалификацией. В частности, Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 04.08.2022 по делу № А40-75053/2021 указал, что к экспертизе следовало привлечь третьих лиц с необходимыми компетенциями. К аналогичному выводу приходил Четвертый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 21.12.2022 по делу № А58-1390/2022.

При этом важно отметить, что Министерство финансов Российской Федерации допускает возможность проведения экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами с участием штатных сотрудников, однако это не освобождает заказчика от обязанности обеспечить наличие у таких сотрудников необходимой квалификации. Таким образом, при назначении лиц, ответственных за проведение экспертизы, заказчик должен исходить из объективной необходимости наличия у них специальных познаний в соответствующей области.

📝Документальное оформление результатов внутренней экспертизы

Принципиальное значение для понимания правовой природы экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами имеет вопрос о документальном оформлении ее результатов. В соответствии с разъяснениями Министерства финансов Российской Федерации, изложенными в письме от 26.10.2017 № 24-03-08/70501, документом, подтверждающим проведение экспертизы силами сотрудников заказчика, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара (работы, услуги).

Данная правовая позиция нашла отражение в многочисленных комментариях и разъяснениях. Так, в статье О. Милонаец «Об экспертизе результатов исполнения контракта» отмечается, что если заказчик не привлекает экспертов, экспертные организации для приемки товаров, работ, услуг, то документом, подтверждающим проведение экспертизы силами сотрудников заказчика, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара (работы, услуги).

Вместе с тем, как справедливо отмечается в юридической литературе, сам факт подписания документа о приемке автоматически не означает и не включает в себя проведение «внутренней» экспертизы. Экспертиза заказчика по 44-ФЗ своими силами подразумевает совершение дополнительных действий, направленных на профессиональную приемку товара, работ, услуг. Приемка товара заказчиком в единственном лице и подписание соответствующего акта не могут рассматриваться как надлежащее проведение экспертизы.

При проведении экспертизы силами заказчика результаты проверки могут быть отражены непосредственно в документе о приемке либо оформлены отдельным актом экспертизы или заключением экспертной комиссии. Выбор конкретной формы документального оформления зависит от сложности объекта закупки, наличия замечаний и внутренних регламентов заказчика. В случае выявления недостатков акт составляется с замечаниями, которые должны быть обоснованы со ссылками на положения контракта, технического задания или нормативно-технической документации.

⚙️Процедурные аспекты проведения экспертизы силами заказчика

Научно обоснованная методология экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами предполагает наличие четко определенной процедуры, включающей несколько последовательных этапов.

На подготовительном этапе осуществляется издание распорядительного документа о проведении экспертизы, формирование состава комиссии или назначение ответственного лица, определение перечня документов и материалов, подлежащих исследованию, установление сроков проведения экспертных мероприятий. Важным элементом подготовительного этапа является также определение критериев оценки и методов исследования, которые будут применяться при проверке.

На этапе документального анализа члены комиссии изучают контракт, техническое задание, спецификации, проектную документацию, исполнительную документацию, сертификаты соответствия, транспортные накладные и иные документы, имеющие значение для оценки качества и соответствия результатов исполнения контракта. При необходимости запрашиваются дополнительные документы и материалы.

На этапе натурного обследования осуществляется визуальный осмотр объектов, инструментальные измерения, отбор образцов и проб для последующих лабораторных исследований. Важно, чтобы все действия членов комиссии были зафиксированы в соответствующих актах и протоколах. При проведении измерений необходимо использовать поверенные средства измерений, а при отборе проб – обеспечивать их надлежащую упаковку и маркировку.

На заключительном этапе производится анализ полученных данных, сопоставление их с установленными требованиями, формулирование выводов и оформление результатов экспертизы. При выявлении недостатков в заключении должны быть указаны конкретные нарушения со ссылками на условия контракта или нормативно-технические документы.

🔬Разграничение компетенции при проведении экспертизы и приемки

Важным теоретическим аспектом экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами является вопрос о соотношении экспертизы и приемки как самостоятельных, но взаимосвязанных процедур. В правовой доктрине отмечается, что экспертиза является неотъемлемой частью приемочных мероприятий и должна предшествовать принятию решения о приемке или об отказе в приемке.

В случае создания приемочной комиссии возможны различные варианты распределения функций между членами комиссии. На практике часто экспертиза проводится либо той же приемочной комиссией, либо специально создаваемой экспертной комиссией, результаты работы которой затем учитываются приемочной комиссией при принятии окончательного решения. При этом важно обеспечить, чтобы лица, осуществляющие экспертизу, обладали необходимой квалификацией для оценки качества и объема выполненных работ.

Нарушение порядка соотношения экспертизы и приемки может повлечь признание результатов приемки недействительными. Так, Новосибирское УФАС в решении от 10.03.2022 № 054/06/100-1392/2021 обратило внимание на то, что акты приемки работ были подписаны заказчиком до проведения экспертизы, что может свидетельствовать о формальном подходе к экспертизе либо о приемке работ после указанной в актах даты. В практике Северо-Осетинского УФАС встретился случай, когда заказчик в проекте контракта предусмотрел возможность провести экспертизу уже после приемки товара, что также было признано нарушением.

⚡Ответственность за нарушения при проведении внутренней экспертизы

Понимание правовых последствий нарушений при экспертизе заказчика по 44-ФЗ своими силами имеет важное значение для должностных лиц заказчика. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение порядка приемки и проведения экспертизы.

Часть 5 статьи 7.30.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за не привлечение экспертов, экспертных организаций для экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги или отдельных этапов исполнения контракта, когда должны были привлечь, в виде штрафа от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Часть 9 статьи 7.32 КоАП РФ предусматривает ответственность за не составление документов о приемке либо не направление мотивированного отказа от подписания таких документов в виде штрафа в размере двадцати тысяч рублей.

Судебная практика выявляет ряд типичных нарушений, допускаемых при проведении внутренней экспертизы:

• проведение экспертизы лицами, не обладающими необходимой квалификацией
• проведение экспертизы после подписания документов о приемке
• отсутствие в документах о приемке сведений, подтверждающих факт проведения экспертизы
• формальный подход к экспертизе, выражающийся в отсутствии реальной проверки качества и объема выполненных работ
• нарушение порядка уведомления поставщика о проведении экспертных мероприятий

Кроме того, нарушение положений ГОСТов и иных нормативно-технических документов при проведении испытаний влечет признание результатов экспертизы недействительными. Рязанское УФАС признало несостоятельными выводы заказчика о несоответствии поставленного товара спецификации, поскольку испытания проведены с нарушением ГОСТов. Аналогичное решение приняло Ростовское УФАС.

🔧Практические рекомендации по организации внутренней экспертизы

Обобщение научных исследований и правоприменительной практики позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций по организации экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами.

При формировании комиссии для проведения экспертизы необходимо обеспечивать включение в ее состав специалистов, обладающих необходимой квалификацией и опытом в соответствующей области. Если в штате отсутствуют профильные специалисты либо объект закупки отличается технической сложностью или высокой стоимостью, целесообразно рассмотреть вопрос о привлечении внешних экспертов.

При подготовке к экспертизе следует тщательно собрать и систематизировать все необходимые документы: контракт, техническое задание, проектно-сметную документацию, исполнительную документацию, журналы производства работ, акты освидетельствования скрытых работ, сертификаты и паспорта на применяемые материалы. Недостаточное внимание к сбору документов может привести к серьезным последствиям для заказчика, включая необходимость проведения дополнительной экспертизы.

В процессе экспертизы важно четко фиксировать все действия членов комиссии, составлять акты осмотра, протоколы измерений, фототаблицы. При проведении лабораторных исследований и испытаний необходимо обеспечить присутствие представителей заинтересованных сторон. Отбор образцов должен оформляться актом изъятия, который подписывается заказчиком и исполнителем, а образцы необходимо тщательно и безопасно упаковать, чтобы они не были повреждены во время транспортировки.

При выявлении недостатков в акте должны быть указаны обоснованные замечания со ссылками на положения проектно-сметной или исполнительной документации, а также срок устранения недостатков. Акт, составленный с замечаниями, является основанием для отказа заказчиком в приемке выполненных работ.

📋Кейс 1: Оспаривание результатов внутренней экспертизы в связи с отсутствием у членов комиссии необходимой квалификации

Для наглядной иллюстрации практической значимости правильной организации экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами рассмотрим пример из судебной практики. Государственное бюджетное учреждение заключило контракт на выполнение работ по капитальному ремонту инженерных сетей. Для проведения экспертизы заказчик создал комиссию из числа штатных сотрудников, включив в ее состав специалиста по закупкам, юриста и бухгалтера. Профильные специалисты, обладающие познаниями в области инженерных систем, в комиссию включены не были.

По результатам экспертизы комиссия сделала вывод о соответствии выполненных работ условиям контракта, и акты приемки были подписаны. Однако в процессе эксплуатации выявились многочисленные дефекты, связанные с некачественным монтажом систем. Заказчик обратился в суд с иском к подрядчику об устранении недостатков.

Арбитражный суд, рассматривая дело, критически оценил результаты внутренней экспертизы, указав, что лица, проводившие экспертизу, не обладали необходимой квалификацией для оценки качества работ по монтажу инженерных систем. Суд назначил судебную строительно-техническую экспертизу, которая подтвердила наличие недостатков, возникших по вине подрядчика.

Данный пример демонстрирует важность обеспечения надлежащей квалификации лиц, проводящих экспертизу заказчика по 44-ФЗ своими силами. Отсутствие у членов комиссии необходимых специальных познаний может привести к тому, что недостатки не будут выявлены своевременно, что повлечет дополнительные расходы на их устранение и судебные издержки.

⚖️Кейс 2: Признание экспертизы недействительной из-за не уведомления поставщика

Второй пример связан с нарушением процедуры экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами и демонстрирует важность соблюдения процессуальных гарантий поставщика. Муниципальный заказчик заключил контракт на поставку оборудования для нужд образовательного учреждения. При приемке товара заказчик создал комиссию из числа штатных сотрудников для проверки качества оборудования.

Комиссия провела осмотр товара и отбор образцов для лабораторных испытаний без уведомления поставщика о времени и месте проведения экспертных мероприятий. По результатам испытаний было установлено несоответствие оборудования требованиям контракта, и заказчик направил поставщику мотивированный отказ от приемки.

Поставщик обратился в суд с требованием о признании отказа недействительным и обязании принять товар. Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 21.04.2022 по делу № А12-16239/2021 признал нарушением то, что поставщика не уведомили об отборе проб для экспертизы. Верховный Суд Российской Федерации определением от 19.09.2022 № 306-ЭС22-12016 не стал пересматривать данное дело, подтвердив правильность выводов нижестоящих судов.

Суд указал, что не уведомление поставщика о проведении экспертных мероприятий лишило его возможности присутствовать при отборе проб, давать объяснения, представлять дополнительные документы, что является существенным нарушением процедуры экспертизы. Результаты такой экспертизы не могут быть признаны допустимым доказательством, подтверждающим несоответствие товара условиям контракта.

Данный пример демонстрирует, что соблюдение процессуальных прав поставщика при проведении экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами является необходимым условием законности экспертных мероприятий, и их нарушение может повлечь признание результатов экспертизы недействительными.

🔍Кейс 3: Признание экспертизы недействительной из-за нарушения методики испытаний

Третий пример иллюстрирует важность соблюдения установленных методик и стандартов при проведении экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами. Государственное учреждение заключило контракт на поставку продуктов питания. При приемке товара заказчик создал комиссию, которая провела отбор проб и направила их на лабораторные исследования в аккредитованную лабораторию, с которой у заказчика был заключен договор.

Однако при отборе проб были нарушены требования ГОСТа, регламентирующего порядок отбора проб для данного вида продукции. В частности, пробы отбирались не из разных мест партии, а только из верхних слоев, не соблюдались требования к стерильности тары, отсутствовал акт отбора проб, подписанный представителем поставщика.

По результатам лабораторных исследований было установлено несоответствие продукции требованиям контракта. Заказчик направил поставщику мотивированный отказ от приемки. Поставщик обратился с жалобой в УФАС.

Рязанское УФАС в решении от 04.03.2022 по делу № 62-944 признало несостоятельными выводы заказчика о несоответствии поставленного товара спецификации, отметив, что испытания проведены с нарушением ГОСТов. Антимонопольный орган указал, что нарушения порядка отбора проб и проведения испытаний не позволяют признать результаты экспертизы достоверными.

Данный пример демонстрирует, что даже при привлечении аккредитованной лаборатории для проведения исследований, нарушения на этапе отбора проб могут повлечь признание результатов экспертизы недействительными. При проведении экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами необходимо строго соблюдать требования нормативно-технических документов, регламентирующих порядок отбора проб и проведения испытаний для соответствующих видов продукции.

На протяжении многих лет Союз «Федерация судебных экспертов» оказывает квалифицированное содействие заказчикам в вопросах экспертного сопровождения государственных контрактов. Наши специалисты обладают необходимыми специальными познаниями, опытом и квалификацией в различных областях науки и техники. Мы готовы оказать методологическую помощь в организации экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами, включая разработку локальных нормативных актов, формирование экспертных комиссий и подготовку методических рекомендаций по проведению экспертных исследований. В случаях, когда проведение внутренней экспертизы невозможно или нецелесообразно, мы обеспечиваем полное и всестороннее исследование всех обстоятельств, имеющих значение для объективной оценки качества выполненных работ или поставленных товаров, и готовим экспертные заключения, соответствующие всем требованиям законодательства. Именно для этих целей нами был создан специализированный ресурс, где можно получить подробную информацию обо всех аспектах экспертизы заказчика по 44-ФЗ своими силами.